KORMORANY I CZAPLE

obrazekCzy uprawniony do rybactwa nadal może bez żadnych ograniczeń zwalczać kormorany czarne i czaple siwe czyniące szkody w jego gospodarstwie rybackim?

Prof. dr hab. Wojciech Radecki

obrazek
"Bez żadnych ograniczeń" to ani nie mógł, ani nie może, ale zagadnienie prawne jest tak złożone, że wymaga nieco dokładniejszej analizy.
   Zacznę od aktu prawa unijnego, tzw. dyrektywy "ptasiej", tj. dyrektywy Rady 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków z 2 kwietnia 1979 r. Dyrektywa dotyczy ochrony wszystkich gatunków ptaków naturalnie występujących w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej (wyjątek stanowią ptaki bytujące na Grenlandii). Dyrektywą objęto ochronę, gospodarowanie i regulowanie liczebności tych gatunków i podano w niej zasady dopuszczalnego ich wykorzystania. Postanowienia dyrektywy stosują się do ptaków, ich jaj, gniazd i siedlisk.
   Podkreślić należy, że dyrektywa nakazuje objęcie ochroną wszystkich gatunków ptaków, ale z różną intensywnością. Przede wszystkim gatunki wymienione w załączniku I do dyrektywy będą objęte zgodnie z jej art. 4 szczególnymi środkami ochronnymi. W istocie chodzi o tworzenie obszarów specjalnej ochrony ptaków, które zgodnie z kolejną dyrektywą unijną, tzw. dyrektywą "siedliskową", tj. dyrektywą Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory z 21 maja 1992 r. będą wchodziły w sieć (system) obszarów chronionych o znaczeniu europejskim pod nazwą Natura 2000. W załączniku I do dyrektywy "ptasiej" nie ma ani kormoranów czarnych, ani czapli siwych, co oznacza, że dla tych gatunków nie będzie się tworzyło obszarów specjalnej ochrony ptaków.
   Nie można wszakże z tego wyprowadzać wniosku, że kormorany czarne i czaple siwe nie są chronione dyrektywą. Owszem, są chronione, ale państwa członkowskie mogą na podstawie art. 9 dyrektywy stosować odstępstwa od ochrony (tzw. derogację postanowień ochronnych), jeżeli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, a za stosowaniem odstępstw przemawia m.in. cel zapobieżenia poważnym szkodom w plonach, wśród zwierząt hodowlanych, w lasach, hodowli ryb i wodach. Zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy, wprowadzając derogację podstawowych regulacji ochronnych przewidzianych w art. 5-8 dyrektywy (zakaz zabijania lub chwytania, zakaz oferowania do sprzedaży, ograniczenie polowań, zakaz stosowania pewnych środków i metod), należy określić:
   - gatunki, których derogacja dotyczy,
   - dopuszczone środki, sposoby lub metody chwytania lub zabijania,
   - zagrożenia oraz okoliczności, czas i miejsce, w których te derogacje mogą być stosowane,
   - organ władzy posiadający uprawnienia do stwierdzania, czy zostały spełnione wymagane warunki i do decydowania, jakie środki, sposoby lub metody mogą być wykorzystane, w jakich granicach i przez kogo,
   - podjęte działania kontrolne.
   Z treści art. 9 dyrektywy wynika, że derogacje mogą być stosowane zarówno indywidualną decyzją administracyjną, jak i aktem normatywnym, ale przy spełnieniu wymagań określonych dyrektywą.
   Polska przystąpiła do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. i w tym samym dniu weszła w życie obowiązująca ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Ponieważ dla wdrożenia "przyrodniczych" dyrektyw unijnych nie przewidziano okresów przejściowych, przeto już 1 maja 2004 r. prawo polskie powinno było uwzględniać "przyrodnicze" dyrektywy unijne. W pewnym, ale niewystarczającym stopniu tak istotnie było. Art. 49 polskiej ustawy o ochronie przyrody zobowiązał Ministra Środowiska, aby w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił rozporządzeniem m.in. gatunki dziko występujących zwierząt objętych ochroną ścisłą i częściową, zakazy wybrane spośród wskazanych ramowo w art. 52 ust. 1 i odstępstwa od zakazów spośród wskazanych ramowo w art. 52 ust. 2. Na liście zakazów z art. 52 ust. 1 znajdowały się m.in. zakazy zabijania, chwytania, niszczenia jaj, siedlisk i ostoi, a na liście odstępstw zamieszczonej w art. 52 ust. 2 w brzmieniu pierwotnym jako uzasadnienie odstępstw ustawodawca wskazał na "wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, jeżeli technologia prac uniemożliwia przestrzeganie zakazów".
   Po kilku miesiącach weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (DzU nr 220, poz. 2237), które zróżnicowało gatunki objęte ochroną ścisłą (załącznik nr 1) oraz gatunki objęte ochroną częściową (załącznik nr 2). Wśród gatunków objętych ochroną częściową znalazły się m.in. kormorany czarne i czaple siwe (a także wydry), ale przy każdym z tych trzech gatunków zostało zamieszczone zastrzeżenie: "z wyjątkiem występujących na terenie stawów rybnych uznanych za obręby hodowlane". Zrozumiałe było i jest, że chodzi tu o obręby hodowlane utworzone na podstawie ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (DzU z 2009 r. nr 189, poz. 1471) Ograniczając dalsze rozważania do kormoranów czarnych i czapli siwych sytuacja prawna tych ptaków przedstawiała się następująco:
jeżeli występowały na terenie jezior, rzek, zbiorników zaporowych i stawów rybnych nieuznanych za obręby hodowlane - przysługiwała im ochrona częściowa, a zatem ich zabijanie, chwytanie, niszczenie gniazd lub jaj wymagało indywidualnej decyzji administracyjnej wydawanej w ówczesnym stanie prawnym przez wojewodę,
jeżeli występowały na terenie stawów rybnych uznanych za obręby hodowlane - nie przysługiwała im ochrona częściowa, a zatem ich zabijanie, chwytanie, niszczenie gniazd lub jaj nie wymagało żadnej decyzji administracyjnej, uprawniony do rybactwa na stawach uznanych za obręby hodowlane mógł to czynić swobodnie, jeżeli tylko potrzeba gospodarcza tego wymagała, a to ze względu na art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (DzU z 2003 r. nr 106, poz. 1002 ze zm.), który dopuszcza uśmiercanie zwierząt (tym samym, co oczywiste, ptaków) uzasadnione potrzebą gospodarczą, przy czym związany był tylko ograniczeniami tzw. humanitarnej ochrony zwierząt wynikającej z tej samej ustawy o ochronie zwierząt, która zabrania znęcania się nad zwierzętami; innymi słowy kormoran czarny (czapla siwa) miał zginąć od jednego celnego strzału, a nie konać w męczarniach.
   Jeżeli uprawniony do rybactwa miał uprawnienia do posiadania broni myśliwskiej, to mógł sam strzelać do kormoranów czarnych i czapli siwych, jeżeli zaś nie miał, to mógł zawrzeć umowę z jakimkolwiek myśliwym mającym takie uprawnienia, który odstrzelił mu kormorany czarne i czaple siwe. Przepisy łowieckie (w tym regulamin polowań) nie miały tu nic do rzeczy z tego oczywistego powodu, że kormorany czarne i czaple siwe nie były (ani nie są) "zwierzyną" w rozumieniu Prawa łowieckiego, a zatem do strzelenia do nich żadne przepisy łowieckie nie mogły (i nie mogą) być stosowane.
   Zgodność rozporządzenia z dyrektywą była mocno wątpliwa, ponieważ prawodawca polski nie przewidział żadnych środków kontroli nad stosowaniem derogacji przez rybaków gospodarujących w stawowych obrębach hodowlanych.
   Ta sytuacja prawna zmieniła się zasadniczo z dniem 15 listopada 2008 r., kiedy weszła w życie ustawa z 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 201, poz. 1237). Zmieniła ona pkt 5 w art. 52 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który od tego dnia ma brzmienie następujące:
   Art. 52. (...) 2. W stosunku do gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową, odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, dotyczące:
(...)
5) zapobiegania poważnym szkodom, w szczególności w gospodarstwach rolnych, leśnych lub rybackich.
   Co jednak najważniejsze, ta sama ustawa dodała do art. 52 nowy ust. 3 w brzmieniu:
   Art. 52. (...) 3. Odstępstwo od zakazu, o którym mowa w ust. 2 pkt 5, nie dotyczy gatunków ptaków.
   Co się więc stało 15 listopada 2008 r.? Zauważmy, że art. 52 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na "zwierzęta objęte ochroną gatunkową" bez rozróżnienia ochrony ścisłej i ochrony częściowej, a art. 52 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na "gatunki ptaków" także bez jakiegokolwiek rozróżnienia. Oznacza to, że te fragmenty rozporządzenia Ministra Środowiska z 28 września 2004 r. wyłączające spod ochrony gatunkowej kormorany czarne i czaple siwe na terenie stawów rybnych uznanych za obręby hodowlane utraciły - jako sprzeczne ze znowelizowaną ustawą o ochronie przyrody (art. 52 ust. 3) - moc obowiązującą. Oznacza to dalej, że także uprawniony do rybactwa na stawach rybnych uznanych za obręby hodowlane, jeżeli chce zwalczać kormorany czarne i czaple siwe, musi uzyskać na to zezwolenie regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydane na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, z zachowaniem regulacji proceduralnych wskazanych w kolejnych ustępach artykułu 56 tej ustawy.
   Przeprowadzona w 2008 r. nowelizacja ustawy o ochronie przyrody zlikwidowała - w kwestii objętej postawionym pytaniem - uprzywilejowanie rybaków gospodarujących na stawach rybnych uznanych za obręby hodowlane. W obowiązującym od 15 listopada 2008 r. stanie prawnym każdy rybak - bez względu na to, czy prowadzi gospodarstwo rybackie rzeczne, jeziorowe czy stawowe i bez względu na to, czy stawy zostały uznane za obręby hodowlane czy też za takie uznane nie zostały - może zwalczać kormorany czarne i czaple siwe tylko na podstawie indywidualnego zezwolenia mającego postać decyzji administracyjnej regionalnego dyrektora ochrony środowiska.